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《中华人民共和国海关企业信用管理办法》 政策解读
来源: | 作者:报关员果子 | 发布时间: 2019-12-24 | 18125 次浏览 | 分享到:
2018年3月3日，海关总署公布了新修订的《中华人民共和国海关企业信用管理办法》（海关总署令第237号，以下简称《管理办法》），将自2018年5月1日起施行。与现行《海关企业信用管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）相比，即将施行的《管理办法》主要在以下几个方面进行改进和完善：一是落实了国家信用体系建设关于“守信联合激励、失信联合惩戒”有关要求；二是突出了海关信用管理的差别化原则，充分体现“诚信守法便利、失信违法惩戒”；三是进一步完善细化了企业信用状况认定标准和程序；四是体现了海关AEO国际互认合作的实践成果。上述修改对于进一步健全完善海关企业信用管理制度、推动构建以企业信用为核心的海关新型监管机制具有积极意义和重要作用。为使广大进出口企业和行政相对人准确理解和正确执行《管理办法》相关规定，现就有关问题解读如下：
　　一、关于海关信用管理制度的适用范围
　　本次修订主要从两个方面拓展了海关企业信用管理制度的适用范围：一是扩大了海关信用管理制度适用企业范围；二是将企业相关人员信用信息纳入海关信用管理范畴。具体内容如下：
　　（一）关于扩大适用企业范围。《暂行办法》所规定的适用企业主要是海关注册登记企业，其范围包括报关企业、进出口货物收发货人、海关监管作业场所经营企业以及承运海关监管货物的境内运输企业等。本次修订在上述规定的基础上增加了海关实施备案管理的企业，主要包括进出境快件运营人、进出境运输工具负责人和服务企业以及来往港澳货运企业等。至此，在海关信用管理领域实现了对海关注册登记企业和备案企业的全覆盖。
　　（二）关于企业相关人员信用信息。本次修订将企业相关人员的信用信息纳入海关企业信用管理制度，即企业相关人员信用信息的采集、公示和管理适用《管理办法》的有关规定。根据《公司法》规定并结合海关执法实践需要，《管理办法》将“企业相关人员”的范围限定为法定代表人、主要负责人、财务负责人和关务负责人等与海关企业管理密切相关的高级管理人员。海关采集企业相关人员的信用信息，一方面是为避免原有企业被海关评定为失信企业后，相关人员“改头换面”重新注册企业逃避海关信用管理，另一方面也是为了拓展海关信用信息采集范围，通过汇总各方面数据信息，运用大数据分析等方式加强对进出口企业的信用管理。
　　二、关于企业信用状况的基本分类
　　《管理办法》规定，海关根据企业信用状况将企业分为认证企业、一般信用企业和失信企业。海关按照“诚信守法便利、失信违法惩戒”原则，对上述企业分别适用相应的管理措施。概括而言，对认证企业实施具有一定激励性和便利性的管理措施，对失信企业实施具有一定约束性和惩戒性的管理措施；对于一般信用企业，海关适用常规性的管理措施。
　　认证企业即为中国海关经认证的经营者（AEO）。借鉴国际海关“经认证经营者”制度的管理模式并结合中国海关企业信用管理的实际需要，《管理办法》将认证企业分为高级认证企业和一般认证企业。中国海关积极推动“经认证经营者”的国际互认，目前已与8个经济体的35个国家或者地区海关实现了AEO互认。中国海关与其他国家或者地区海关开展互认的企业主要是海关高级认证企业，相互给予互认企业包括便捷通关在内的相关优惠便利措施。
　　三、关于守信联合激励和失信联合惩戒
　　《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》、《国务院关于建立守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发【2016】33号）对于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度作出明确规定。海关在落实上述制度方面已开展了相关工作，截止2017年底，海关总署已与国务院相关部门签署了26个实施联合激励与联合惩戒的合作备忘录。本次修订特别增加了实施联合激励和联合惩戒的相关规定，以落实国家信用体系建设的部署和要求。一方面在《管理办法》总则部分专门增加了一条原则性规定，即“海关根据社会信用体系建设有关要求，与国家有关部门实施守信联合激励和失信联合惩戒”，同时在信用信息采集和公示条款、失信企业认定标准条款以及高级认证企业和失信企业管理措施条款都规定了联合奖惩的相关内容。
　　守信联合激励和失信联合惩戒机制，是社会信用体系建设的核心机制之一，关键在于“联合”，通过建立跨地区、跨部门、跨领域的联合激励与惩戒机制，形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、社会舆论广泛监督的社会共同治理格局，一方面加大对失信主体的惩戒力度，为其失信行为付出高昂代价；同时对诚实守信主体联合予以激励，共同给予褒奖，使其能够获得更多的便利和实惠，实现让守信者一路绿灯、失信者寸步难行，从而形成引导社会成员和市场主体诚实守信的正确导向。
　　建立海关与国家有关部门的联合激励和惩戒制度，是《管理办法》一项主要修订内容，同时也是健全完善海关企业信用管理体系的一项重要举措。《管理办法》对高级认证企业和失信企业分别规定了适用国家有关部门实施的联合激励和联合惩戒措施，将有关管理措施由海关业务领域拓展至相关管理部门，扩大了海关信用管理的空间和范围，在给予守法诚信企业更多优惠便利的同时，进一步加大了对违法失信企业的惩戒力度，对于构建以企业信用为核心的海关新型监管机制具有重要意义。
　　四、关于企业信用信息的采集
　　关于《管理办法》规定的企业信用信息采集问题，重点从以下两个方面进行说明和解读。
　　(一）关于信息采集的范围
　　《管理办法》第六条采取列举方式对于海关采集能够反映企业信用状况的信息范围作出规定，重点把握以下几个问题：
　　一是鉴于《管理办法》将企业相关人员纳入海关企业信用管理范畴，在信息采集范围中相应增加了企业相关人员基本信息的规定。这类基本信息主要包括人员姓名、性别、身份证件号码、职务、联系方式等。
　　二是根据国务院行政许可和行政处罚“双公示”的要求以及推行联合激励与惩戒制度的需要，本次修订将企业行政许可信息、企业及其相关人员行政处罚和刑事处罚信息以及海关与国家有关部门实施联合激励和联合惩戒信息纳入采集范围。
　　三是海关所采集的信用信息不限于海关业务管理领域，其他管理部门掌握的能够反映进出口企业信用状况的相关信息也属于采集范围。例如，企业行政许可和行政处罚信息，除海关的许可和处罚信息外，如果该企业取得市场监督管理部门的行政许可，或者被税务机关给予行政处罚，海关也可采集有关信息。
　　四是海关采集的信用信息并非全部对外公开，采集范围大于公示范围。一方面，海关负有保护国家秘密、商业秘密和个人隐私的责任，涉及这部分内容的信用信息不得对外公开；另一方面，海关公示企业信用信息应当符合《企业信息公示暂行条例》的规定，海关不能超出上位法规定公示企业相关信用信息。《管理办法》第十条对于公示信息范围作出具体规定。
　　（二）关于信息采集的途径
　　根据《管理办法》的规定并结合执法实践，海关采集企业信用信息主要通过以下三种途径：一是企业办理注册登记或者备案手续时向海关提供的信息，主要涵盖企业以及企业相关人员的基本信息。这部分信息是企业根据办理相关业务的需要，依据有关规定向海关提供的，并不是海关基于信用管理的需要专门向企业采集的，没有给企业增加额外负担。二是海关通过国家统一的全国信用信息共享平台所获取的其他行政管理部门掌握的信息，这部分信息是海关通过与其他管理部门实施信息交换（共享）获取的，并不是直接向企业采集的。这是目前海关采集企业信用信息的主要途径和方式。三是海关通过企业信用信息年度报告制度获取的信息。《管理办法》第七条规定，“海关建立企业信用信息管理系统。企业应当于每年1月1日至6月30日通过企业信用信息管理系统向海关提交《企业信用信息年度报告》”。《管理办法》施行后，《企业信用信息年度报告》将取代《海关报关单位注册登记管理规定》所规定的《报关单位注册信息年度报告》，避免企业重复报告。
　　五、关于信用信息异常企业名录
　　建立信用信息异常企业名录是根据《企业信息公示暂行条例》的有关规定在本次修订中的新增内容。《管理办法》所规定的“信用信息异常企业”主要包括两种情形：一是未按规定向海关进行信用信息年度报告的。根据《管理办法》第七条规定，企业应当在每年6月30日前通过企业信用信息管理系统向海关提交《企业信用信息年度报告》，未在6月30日前提交或者虽然提交但不符合海关规定的企业即为信用信息异常企业。二是失联企业，即经过实地查看，在海关登记的住所或者经营场所无法查找并且通过在海关登记的联系方式无法取得联系的企业。根据《管理办法》规定，对于上述两类企业海关将列入“信用信息异常企业名录”并向社会公开，其主要目的在于将海关对有关企业信用状况的负面评价公之于众，一方面使相关部门和市场主体知悉有关企业在海关管理领域的信用状况，以便采取措施加强管理或者予以防范；另一方面也可以督促有关企业及时整改，消除信用信息异常情形。海关对信用信息异常企业名录实施动态管理，信用信息异常情形一经消除，海关即将有关企业移出名录。
　　需要说明的是，列入信用信息异常企业名录的企业将面临两方面的不利后果：一是由于这类企业或者是未按规定向海关报告信用信息，或者是处于失联状态，属于信用状况不稳定或者信用缺失，因此在列入名录期间企业信用等级不得向上调整。例如，一般信用企业如果被海关列入信用信息异常企业名录，在此期间其信用等级不会提升为一般认证企业。二是调整为失信企业管理。根据《管理办法》第十二条第（四）项规定，属于信用信息异常情形的失联企业，如果被海关列入信用信息异常企业名录超过90日的，海关将其调整为失信企业。
　　六、关于失信企业的认定标准
　　根据国家信用体系建设要求并结合海关执法实践，本次修订对原办法所规定的“失信企业认定标准”作出较大幅度的修改和完善，在适当调整失信行为、使其能够涵盖海关执法实践中需要对企业信用状况作出负面评价主要情形的基础上，重点提高了对失信企业的认定标准，以适应加大对失信企业惩戒力度的制度设计，更好地体现过罚相当原则。主要包括以下几个方面：
　　一是将企业违规行为比例标准与年度行政处罚累计金额由二选一关系（具有其一即可）调整为叠加关系（两者必须同时符合）。具体而言，对于报关企业，将原办法规定的1年内违规行为次数超过上年度报关单、进出境备案清单总票数万分之五的或者被海关行政处罚金额累计超过10万元的标准调整为两者必须同时具备，同时将年度行政处罚累计金额由10万元提高到30万元（对于非报关企业同样按照上述原则作出调整），明显提高了失信企业的认定标准。例如，如果一家报关企业1年内发生6次违规行为，其上一年度报关单总票数为1万票。在适用原办法规定的情况下，不考虑企业6次违规行为被海关行政处罚的累计金额，单就违规行为比例已超过万分之五，应降为失信企业；而《管理办法》施行后，即使企业违规行为比例超过万分之五，但如果行政处罚累计金额未超过30万元，仍可不予调整为失信企业。
　　二是将原办法规定的“经过实地查看，确认企业登记的信息失实且无法与企业取得联系”情形调整为《管理办法》第八条第（二）项规定的企业失联情形，同时增加了“被海关列入信用信息异常企业名录超过90日”作为认定企业失信的成立要件。上述规定既适应海关执法实践需要，同时也兼顾了对企业合法权益的保障，避免因一时无法取得联系，就将企业认定为失信企业。
　　三是将原办法规定的“涉嫌走私、违反海关监管规定拒不配合海关进行调查的”情形调整为“抗拒、阻碍海关工作人员依法执行职务”。原办法的规定主要指向拒不配合海关调查，范围过窄，没有涵盖抗拒、阻碍海关稽查、核查等依法执行职务的行为。鉴于此，本次修订对其范围作出相应拓展，统一指向“抗拒、阻碍海关工作人员依法执行职务”，同时规定“情节严重”作为该情形的成立要件。
　　四是为落实国家信用体系建设要求，推动海关与国家有关部门实施联合激励和联合惩戒制度，将因刑事犯罪被列入国家失信联合惩戒名单的企业认定为海关信用管理领域的失信企业。
　　本次修订在增加和调整部分失信企业认定标准的同时，还取消了原办法所规定的部分认定标准，其主要目的是提高失信企业认定门槛，避免因轻微过错就使企业的信用等级被下调为失信。譬如，《管理办法》不再将报关差错率作为失信企业认定标准。原办法规定，“上一季度报关差错率高于同期全国平均报关差错率1倍以上的”企业为失信企业，而目前全国海关平均报关差错率在2%以下，如果企业报关单数量较少，只要出现1次报关差错，该企业的报关差错率就有可能超过全国平均报关差错率1倍以上，进而被海关认定为失信企业。执法实践中，出现报关差错很多情况下是由于企业相关人员工作疏忽所致，主观上并无逃避海关监管的故意，同时也承担了相应的法律责任，这种情况如果再因此被降为失信企业管理，则处理过重，有悖于过罚相当原则，因此本次修订删除了有关内容。基于同样考虑，本次修订还删除了原办法规定的“被海关依法暂停从事报关业务”的情形，资格罚并非仅适用于情节严重的违法行为（违法行为性质以及情节严重程度影响暂停业务时间），单纯以资格罚作为失信企业认定标准同样可能产生过罚失当问题。
　　七、关于企业信用状况的认定程序
　　本次修订进一步完善了企业信用状况的认定程序，体现了依法行政的程序正当性要求，对于规范海关信用管理、保障企业合法权益具有积极意义。
　　（一）关于重新认证程序
　　重新认证是指海关在一定期限内对已通过认证企业的信用状况是否符合《海关认证企业标准》进行重新认定的程序，是海关对认证企业实施动态管理的重要举措。《管理办法》规定，海关对高级认证企业每3年重新认证一次，对一般认证企业不定期重新认证。需要说明的是，《管理办法》关于重新认证“每3年一次”的规定是针对高级认证企业正常情况下的重新认证程序，如果高级认证企业涉嫌违反规定或者出现信用管理风险，海关在认为必要时可以对其信用状况进行审查和评估，并采取相应管理措施和手段。这种情况不属于《管理办法》所规定的“重新认证”，不受“每3年一次”认证期限的限制。此外，《管理办法》还明确，重新认证期间，企业申请放弃认证企业管理的，海关对其信用状况给予负面评价，即按照未通过认证企业处理，下调其信用等级。
　　（二）关于终止认证和中止认证
　　本次修订在原办法规定的基础上进一步完善了认证程序终止制度，区分企业涉嫌走私和涉嫌违反海关监管规定的不同情形作出不同的制度安排：企业因涉嫌走私被海关立案侦查或者调查的，可能涉及比较严重的违法情事且案件查办时间往往较长，继续执行认证程序缺乏实际意义，海关应当终止认证；企业因涉嫌违反海关监管规定被立案调查的，海关可以根据实际情况决定是否终止认证。譬如海关行政处罚简单案件，违法事实清楚，情节轻微，案件办理时间较短，对认证程序的执行不会产生实质性影响，海关可以继续执行有关程序。需要注意的是，原办法关于海关终止认证情形中规定的“企业主动撤回认证申请”，在新修订的《管理办法》中不再作为终止认证处理，而是“视为未通过认证”，有关企业1年内不得再次向海关提出认证申请。
　　除完善终止认证制度外，本次修订还增加了中止认证程序的规定。《管理办法》规定，企业在申请认证期间被海关稽查、核查的，海关可以中止认证；中止时间超过3个月的，海关终止认证。作出上述规定的主要考虑是海关稽查、核查属于正面监管手段，并不意味对企业的负面评价，海关可以根据企业具体情况决定是否有必要暂时停止认证程序；如果稽查、核查期限过长，中止时间超过3个月的，海关可以终止认证程序。
　　（三）关于企业信用等级的动态调整
　　海关对企业的信用评级并非“终身制”，将根据企业的信用状况适时作出调整。《管理办法》规定，认证企业如果没有通过重新认证，海关将下调其相应的信用等级；认证企业涉嫌走私或者违反海关监管规定，在有关案件未予定性处理前，海关对其暂停适用相应的管理措施，按照一般信用企业实施管理；认证企业经查明有《管理办法》所规定的失信情形的，海关将立即停止适用相应管理措施，对其按照失信企业实施管理。
　　失信企业如果加强规范管理、守法诚信经营，在满足一定条件的情况下其信用等级可以恢复为一般信用企业，并有可能被进一步提升为认证企业。《管理办法》规定，自被海关认定为失信企业之日起连续2年未发生《管理办法》所规定失信情形的，海关应当将其信用等级调整为一般信用企业；失信企业被调整为一般信用企业满1年的，可以向海关申请成为认证企业。需要注意的是，本次修订将失信企业调整为一般信用企业的时间期限由原来的1年延长至2年，增加了失信企业信用修复的时间成本，在一定程度上加大了对失信企业的惩戒力度。
　　八、关于企业信用管理措施
　　本次修订对于原办法所规定的企业信用管理措施作出较大幅度的修改和调整，在赋予认证企业更多与其信用状况相适应的优惠便利措施的同时，为失信企业设定了更为严格的管理措施，以充分体现“诚信守法便利、失信违法惩戒”的信用管理原则和理念。本次修订对企业信用管理措施的调整主要体现在以下方面：
　　（一）关于一般认证企业适用的管理措施
　　一是将原办法所规定的“较低进出口货物查验率”修改为“进出口货物平均查验率在一般信用企业平均查验率的50%以下”，具体量化了较低查验率的执行标准，以一般信用企业平均查验率为基准，明确了一般认证企业平均查验率的比例上限，增强企业预期，提升有关便利措施的可操作性。
　　二是增加了海关事务担保方面的优惠措施，规定“海关收取的担保金额可以低于其可能承担的税款总额或者海关总署规定的金额”。《海关事务担保条例》规定，当事人为提前放行货物或者为办理特定海关业务提供的担保，担保金额不得超过可能承担的最高税款总额或者海关总署规定的金额。基于《海关事务担保条例》的上述规定，《管理办法》赋予一般认证企业在办理海关事务担保方面的优惠措施，即海关可以根据企业信用状况和风险评估情况决定按比例收取担保（企业无需全额缴纳），减轻企业负担和资金占用压力，进一步增强企业的获得感。
　　（二）关于高级认证企业适用的管理措施
　　一是增加了高级认证企业进出口货物平均查验率的规定。基于高级认证企业适用的管理措施优于一般认证企业的原则，明确高级认证企业进出口货物的平均查验率在一般信用企业平均查验率的20%以下，具体量化数量标准，增强企业可预期性，体现了高级认证企业在便捷通关方面的优势地位。
　　二是赋予高级认证企业向海关申请免予提交担保的资格。本次修订在高级认证企业所适用的管理措施中增加了“可以向海关申请免除担保”的规定。需要说明的是，高级认证企业只是享有申请免除担保的资格，并不自然获得担保责任的豁免，最终需要由海关根据具体情况决定是否批准。如果高级认证企业存在信用缺失或者监管风险，海关可以按照一般认证企业标准按比例收取担保，也可以全额收取。
　　三是赋予高级认证企业出口货物“运抵前申报”资格。《海关法》第二十四条规定，“出口货物发货人除海关特准的外应当在货物运抵海关监管区后、装货的二十四小时前向海关申报”。上述制度安排的主要目的是保证海关对进出口货物的有效监管，防止企业虚假申报、货物未实际离境、企业骗取出口退税或者实施其他违法行为。高级认证企业是海关业务管理领域信用等级最高的企业。《管理办法》对于高级认证企业在出口货物申报方面规定了有别于其他信用等级企业的管理措施，即不再将“出口货物运抵海关监管区”作为申报的前提条件，将“高级认证企业出口货物运抵前申报”作为《海关法》第二十四条所规定的“海关特准”情形，在高级认证企业所适用的管理措施中增加了相关规定。
　　（三）关于失信企业适用的管理措施
　　一是将原办法所规定的“较高进出口货物查验率”修改为“进出口货物平均查验率在80%以上”，确定了较高查验率的具体标准，使企业对此有明确预期，同时也提高了有关措施的可操作性。
　　二是将失信企业排除于查验没有问题免除相关费用的企业范围。国务院出台“免除查验没有问题企业相关费用”政策的初衷是为守法企业提供通关便利、降低运营成本；而对失信企业适用较高的查验率（进出口货物平均查验率在80%以上），既是依法严格监管的需要，同时也带有一定惩戒性质。如果这部分的费用也由国家财政承担，不仅有悖于出台上述政策措施的目的和初衷，也将削弱较高查验率对失信企业的震慑和惩戒作用。鉴于此，本次修订在失信企业的管理措施中增加了“不予免除查验没有问题企业的吊装、移位、仓储等费用”。
　　三是明确失信企业不适用相关通关便利措施。对失信企业除适用较高进出口货物查验率外，本次修订还将其排除于相关通关便利措施的适用范围，主要包括汇总征税制度和存样留像放行措施。对于前者，失信企业不能在提供总担保的情况下先行办理货物放行手续再集中缴纳税款，只能适用逐票缴纳税款的征管模式；对于后者，除特殊情况外，失信企业在通关环节也不能适用对货物取样留像后先予放行的便利措施。这里的“特殊情况”主要是指进出口货物属于危化品、鲜活、易腐、易失效、易变质等不宜长期保存的货物。对于失信企业而言，上述通关便利措施的禁用，将增加企业的经营成本，影响其进出口货物的通关效率，加大其与认证企业特别是高级认证企业在信用管理措施方面的政策落差。
　　四是明确经营加工贸易业务的失信企业所涉海关事务担保的有关要求。2017年8月，经国务院批准，海关总署和商务部在全国范围内取消了加工贸易银行保证金台账制度。保证金台账“实转”管理事项调整为海关事务担保事项，企业按照海关事务担保有关规定办理相关手续。基于上述改革背景和管理新规，《管理办法》明确对于经营加工贸易业务的失信企业，在办理海关事务担保时应当提供与其需要履行的法律义务相当的全额担保。失信企业所适用的该项管理措施，与一般认证企业适用的“海关按比例收取担保”以及高级认证企业适用的“可以向海关申请免除担保”的相关措施形成鲜明反差，突出了海关信用管理的差别化原则，体现了“诚信守法便利、失信违法惩戒”的信用管理价值导向。

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