进出口商品归类在海关各项业务工作中的地位极为重要，它是进出口货物通关信息的主要内容之一，是海关有效监管外贸货物、正确执行关税征收和准确编制贸易统计的重要基础，是确定进出口货物能否享受减免税政策的必要前提。因此，进出口货物归类的正确与否不仅关系到海关管理相对人的切身利益，更关系到维护国家利益和保证海关执法的公平公正及权威。

根据2015年以来上海海关审单处统计编辑的长江经济带《区域审单风险快报》一至三期12个关区所反映的审单风险情况，笔者将审单风险划分为审价风险、原产地风险和归类风险三个类别，分别测算各类别风险数量占总风险数量的比例，其中审价风险比例为10%至20%之间，原产地风险比例为7%左右，商品归类风险比例高居72. 4%至82. 8%之间，可见归类风险在审单风险中比例之大。归类风险中，将应归入高税率商品归入低税率的情况占据归类风险总量的%%。从另一个角度看，这些数据也说明，降低归类风险、提高归类准确率还有很大的上升空间。本文将从归类错误案例的表象原因分析入手，进一步挖掘归类风险背后的深层次原因，并提出相应的风险防范建议。

一、进出口商品归类风险的表象原因分析

笔者以近期有代表性的案例为基础，从商品归类专业技术角度出发，分析归纳企业错误归类的表象原因，具体如下:

(一)归类时仅看税则条目，忽视归类原则

案例1:企业申报品名为油嘴，具体规格为“适用于燃油燃烧器，在设备中起到喷油雾化作用”，申报HS编码84249090(关税0);海关审单认为应归入HS编码84169000(关税6%)。①

企业归类错误原因分析:企业对零件归类的原则掌握不准确是造成此次错误的重要原因。企业单看油嘴，认为其从喷孔中喷出，起到喷射雾化作用，于是首先将其先归到8424税目下(液体或粉末的喷射、散布或喷雾的机械器具);其次，企业认为该油嘴属于燃油燃烧器的零件，而燃油燃烧器在8424项下找不到对应的器具，于是认为该油嘴所属燃油燃烧器应归于8424899990(其他用途的喷射、喷雾机械器具);最后，错误认定申报的油嘴应归于84249090(其他喷雾器具及喷汽机等用零件(编号84242000  84243000  84248990所列器具的零件。

正确归类方法:根据第十六类类注二关于零件的归类原则，“凡明显专用于或主要用于某种机器或装置(包括税号84. 79或85. 43所列物品)，或同一税号所列同类机器或装置的零件，均应与有关机器或装置一并归类。”该案例中申报的油嘴是利用较高的油压将油从燃烧器喷孔中高速喷出，起到喷油雾化作用，应属于燃烧器的专用零件。因此，在归类时，应将其归类至8416项下(使用液体燃料、粉状固体燃料或气体燃料的炉用燃烧器)，最终将其定位在84169000，属于炉用燃烧器零件。

(二)归类时仅看商品用途，忽视类注章注

案例2:企业申报用于烘焙面包用的细粉，具体为粉状、小麦粉占98%、淀粉酶占2% ,按每袋25公斤包装，申报HS编码19012000(关税25 % );海关审单认为应归入HS编码11010000(配额内关税6%/配额外关税65 % )。②

企业归类错误原因分析:企业未能全面了解相关类注和章注是造成本次归类错误的重要原因。企业在商品归类时，认为该商品主要用于烘焙面包，属于生产糕饼点心的粮食粉，根据商品用途(烘焙面包的材料)，首先想当然的将商品归入最终商品的19章中;其次，面包归于1905税目下，因此应在19章找到对应烘焙面包所用材料所属的子目;最后，错误认定申报的细粉可归入19012000(供烘焙品目1905所列面包糕饼用的调制品及面团)。

正确归类方法:不能仅根据商品用途来判定具体税目，而应先在税则中查看相关类和章的具体说明，以明确税目的具体确立。本案例中，通过认真研读各章章注，可以发现在11章的章注中，明确了小麦碾磨产品归入本章的条件，一是淀粉含量超过45 %，二是灰分不超过2. 5 %。经检查，申报的货物都满足上述两个条件，因此，该商品必然应归入11章。同时，根据章注中对通过孔径筛子过筛比率的要求，发现商品87. 5%能通过315微米孔径的筛子，符合税目1101项下过筛比率要求，因此，最终应将该商品归入110100000

(三)归类时仅看具体列名，忽视商品本质

案例3:企业申报半导体器件检测设备，具体检测内容包括检测半导体硅片厚薄、线痕、弯翘曲，并带记录装置，有测试结果的显示，申报HS编码90308200(关税0);海关审核认为应归入编码90318090(关税5%)。③

企业归类错误原因分析:很多企业在申报商品时，都习惯找寻税则中与商品名称基本一致的具体列名，本例中企业也是如此。企业认为，所申报的商品名为“半导体器件检测设备”，HS编码90308200内容为检测半导体晶片或器件的仪器(包括测试或检验半导体晶片或元器件用的装置)，因此错误的认定归于该编码顺理成章，以至于设备检测的具体参数则被企业所忽视。

正确归类方法:税则中具体列名与申报品名相似并不代表应按照具体列名进行申报，还应关注品目的具体范围。半导体器件检测设备的归类主要涉及9030和9031两个品目。其中，9030范围包括“示波器、频谱分析仪及其他用于电量测量或检验的仪器和装置”等，不包括检测半导体硅片厚薄、线痕、弯翘曲等，因此，本案例中的商品不在9030品目范围内，更不能归于90308200(检测半导体晶片或器件的仪器)。综上，该商品只能归于9031品目下，同时根据检测的内容，最终应归于9031809090(其他测量、检验仪器、器具及机器(指第90章其他品目未列名的)。

二、进出口商品归类风险的深层次原因分析

上述的表象原因分析主要是将归类风险归结于原则理解错误、归类操作错误等技术层面的原因。通过对海关现场关员的调研，以及在部分报关代理从业人员中的走访，笔者认为针对目前商品归类的风险，还有很多深层次的原因值得挖掘，具体如下:

(一)海关层面的原因

1.关员归类技术有限，进出口商品种类繁多。正确归类需要建立在对商品结构、属性和性能完全了解的基础上，因而审单关员在商品知识、归类技能、实践经验等方面的素质高低直接影响到归类审核工作的质量。现实中，一方面，现场接单不按税则章节划分进行接单，现场接单关员几乎需要接触全部章节的商品，仅以金陵海关驻新生好办事处为例，其报关单涉及申报

商品(按十位数编码)约3100余项，现场接单关员不可能精通这所有商品的知识和归类。另一方面，由于人力资源所限，海关不可能将专业人才全部放在专业审单岗位，大部分审单和接单关员都是从零开始学习归类。根据调研，专业归类培训针对的关员范围比较有限，归类关员特别是现场关员一般都是通过师傅带徒弟的方式在工作实践中不断提高自身的水平，成长周期较长。同时，海关长期以来对于商品归类的纠正主要局限于涉及补税、补证的报关单，关员对于相同或相近税率的归类错误重视程度不够、纠正错误的动因不强，于是造就了归类审核的各地差异，一些企业对海关在归类审核上的公正性、一致性产生了质疑。

2.海关掌握信息有限，审慎核定归类难度增加。虽然海关作为进出关境监督管理机关，掌握很多商品信息，但比起作为营利实体的行业和企业，海关掌握的信息毕竟有限。首先，信息不对称也是导致海关产生归类差错的关键因素，比如对于一些商品来说，必须了解其加工工艺才能正确归类，但一方面国外企业出于保守商业秘密的目的，有时不愿意提供具体的加工工艺，另一方面企业在提供了加工工艺后，海关关员也无法核实此加工工艺是否属实，依据错误的加工工艺只能得到错误的归类结果。其次，科技日新月异，新产品层出不穷，而这些新产品可能同时具有以前多种产品的功能，如何对它们进行正确归类也是海关面临的巨大难题。

3.审单模式有待改革，合理监管模式尚未形成。理想的海关监管模式是“两头大、中间小”的“哑铃型”监管链条，通过事前预警和事后监控，从根本上改革一线的作业模式、解放一线的人力资源，将更多专业资源用于后续监管，包括归类后续核查，从而有效克服现场监管资源有限的困难，提高监管工作的针对性和有效性，提高货物通关的时效性和便利性。多年来，随着我国对外贸易的快速增长，对海关工作包括归类工作要求的提高，海关己推出一系列海关通关便利化改革。其中，扩大职能部门预先布控比例、报关单批量复审等改革对归类监管前推后移起到了很大的作用，但是“橄榄形”监管模式还没有得到根本改变，海关的审单人员和现场接单人员的工作负荷仍然很大，没有真正将人力资源解放出来。很多海关特别是监管任务繁重的现场海关，后续的归类核查也没有制度化、常规化，除了归类差异这个考核指标对后续归类核查起到敦促作用外，大多数时候仅仅依靠稽查部门有限的专项归类核查发现问题，报关单批量复审流于形式。

4.预归类覆盖面有限，海关审单压力居高不下。海关总署为打破传统的“纺锤型”归类管理模式，针对海关审单人力资源长期不足的现状，也努力通过社会化服务提升前期预归类的覆盖面，以期缓解审单人员压力。然而，由于社会化预归类人才的缺失、配套制度的不足、权责方面的模糊等原因，目前总体上的预归类覆盖面依然十分有限，归类审核工作依然集聚在各关区审单中心和现场海关。以南京海关为例，其审单中心的关员每天平均审单数量在65票以上;现场海关接单环节的复核审单，每日人均审单量在100到200票。也就是说，关员要在3 -5分钟内完成一票报关单和随附单据的审核工作，工作强度和难度太大，很难保证归类问题的有效判断和处置。长此以往，才会出现很多企业长期归类错误却未被及时纠正的情况。

(二)报关代理企业层面的原因

目前，我国报关单位共有60多万家，报关代理企业数量占1%，我国每年有近7000万票的进出口报关单，其中80%以上的报关单都是由报关代理企业完成，一些口岸代理报关的业务量甚至达到了当地总量的96% -97%。报关代理企业日常管理培训制度的优劣、员工水平的高低和利益驱动等因素都会影响商品归类错误发生的比率。

1.报关行业发展还未进入成熟时期。目前，大部分代理企业片面追求业务量和眼前收益，精力都用来应付恶性竞争，疏于优化管理、加强培训，在行业中普遍提升归类技术水平难度较大。笔者认为，中国报关行业发展到现在可分为三个时期:一是初创时期，起于1992年，以专业报关公司的成立为标志;二是发展时期，起于2002年，以中国报关协会成立为标志;三是成熟时期，以报关行业内部不断完善、自我调整和适应新形势的需要为标志，这个时期的报关行在市场的作用下逐渐趋于合并，并可利用专业的人力资源和先进的信息化系统为客户提供多方位、快捷、全面的服务。然而，迫于就业压力和鼓励小微企业发展的需要，设立报关企业门槛不断放开，延缓了我国报关行业进入成熟时期的进度。近年来，报关企业增速迅猛，单从数量上看，己经供大于求，为了企业生存、抢占市场，办理速度和业务量成了主要追求的目标，竞争不断加剧，特别是恶性竞争现象己层出不穷，如采取承包、挂靠等不规范经营方式和使用回扣、互相压价等不正当的经营手段，使得一些中小报关公司只关注眼前收益，忽视公司内部的规范管理，从而影响公司整体在商品归类等方面的专业技术水平提升。

2.报关从业人员素质参差不齐的现象还将长期存在。近年来，报关从业人员流动性大的现象很突出，笔者曾遇到一名报关员在两个月内换了三家公司，员工跳槽频繁己成为报关企业的一大瘤疾。培训员工、提高员工素质往往是在为其他公司做嫁衣，因此，企业提升公司整体素质的主动性不强，从而造成了我国报关从业人员素质水平参差不齐的现象。特别是在报关员资格全国统一考试取消后，报关从业人员的门槛和准入条件己经消失，从业人员的流动性和总体素质下降这一问题还将加剧。虽然我国报关协会定期开展“报关水平测试”和“预归类师”等专业考试，但这些非强制性的方法，短期内很难扭转存在多年的从业人员总体低水平素质的顽疾。

3.委托人降低关税成本的逐利动机不可避免。根据2015年12个关区的审单风险情况，绝大多数的归类错误都是将应归于高税率的商品归至低税率项下，这与报关代理主观上帮助委托人实现非理性避税和逃税不无关系。譬如针对进口果味啤酒，税则第二十二章己明确此类商品应归于2206品目(其他发酵饮料(未列名发酵饮料混合物及发酵饮料与无酒精饮料的混合物)，但报关代理仍然忽视果味啤酒通过啤酒发酵完成后加入果汁混合而成的事实，帮助委托人将其归于2203(麦芽酿造的啤酒)品目下;④究其原因，2206品目的税率是40 %，而2203品目的税率是0，报关代理的行为体现了委托人希望归类到低税率的强烈意愿。

4.报关代理与委托人在商品资料上的信息不对称客观存在。出于商业机密保护或其他目的，在进出口贸易通关过程中，报关代理企业有时很难获得海关归类所需要的商品技术资料，甚至有些商品进口企业都无法从国外供货商处掌握完整的商品属性和技术信息，对此类商品归类时，报关代理企业往往缺失相关申报要素，面对海关审单，一问三不知，归类的可靠性和有效性必然大打折扣。譬如，申报玻璃锅时，报关代理在未弄清锅身材质的情况下，将商品归至7013. 4项下，经海关查询和反复督促代理尽到合理审查义务，发现该商品材质实为玻璃陶瓷，应归于70131000，两者税率相差14.5%0⑤可见，报关代理对商品真实信息的不了解是归类错误的重要原因。

(三)法律及相关制度层面的原因

1.现行法律法规对约束归类错误的作用有限。虽然在《海关法》和《海关行政处罚实施条例》中都明确海关可对申报不实行为实施处罚，但是由于商品归类在专业和技术上的特殊性，在如何认定企业主观故意伪报归类方面存在很大难度，海关针对归类错误的处理方式一般都是采取补税措施，对企业没有额外的处罚，违法的低成本使得一些企业滋生侥幸心理，助长了这些企业在归类时的盲目性和随意性，不能尽到应有的责任。

2.只针对报关企业的扣分制度对加强报关员责任心的作用有限。报关员资格考试取消后，还未及时形成、落实相应的从业人员扣分和处罚机制，只针对报关企业进行扣分，这进一步降低了从业人员的责任心，加剧了报关行业的从业人员的流动性，一些中小报关企业在员工管理和培训方面更是进退两难。现有制度下，一方面，让企业完全承担员工所犯的差错，未必体现公平;另一方面，对流动性大的从业人员约束力的减弱，将导致报关人员在商品归类问题上不够重视，容易一错再错。

3.关法》的委托代理规定对敦促报关企业尽审查义务的作用有俘鼠《海关法》对代理和委托人双方的权利义务规定得不够合理，代理人承担的法律责任偏低，使得很多报关代理企业未完全尽到合理审查义务。我国现行的报关代理制度不同于美国的报关经纪人管理制度，在报关代理过程中一旦出现走私违法、违反海关监管要求时，对委托人、代理人的法律责任界定不够明确。由于我国大部分报关企业的资金实力比较有限，实际操作中海关为了使有关财税方面的行政处罚能得以执行，一般以进出口收发货人承担责任居多，报关企业往往处罚较轻。报关代理企业法律责任的相对过轻，使得一些报关代理在履行合理审查义务上不够重视，这也是制度缺陷产生进出口商品归类错误的重要原因。

三、商品归类风险的防范之策

(一)合理分配监管资源，实现归类工作前推后移

就目前海关的监管链条而言，传统的“橄榄型”监管链条还没有完全改变。要建立“哑铃型”的监管模式，就需要将监管时空前推后移，科学界定各个部门、各方力量在整个监管体系中的角色及作用，对于归类工作也是如此。一方面，海关要提升前期风险布控的质量，由风险管理部门利用风险管理平台技术和现场海关反馈数据对所在关区进出口商品和企业进行梳理，为现场监管确定需要重点审核和查验归类的对象进行风险布控，提高布控的准确性;另一方面，海关要加强后续归类监管，包括接单部门自身批量复审、风险管理部门后续综合分析、稽查和缉私部门的后续调查，对现场监管进行验证性和补缺性监管，并以适当的方式向前期和现场监管部门反馈，从而形成完整和合理的监管链条。

(二)完善相关法律制度，明确企业或代理的归类申报责任

现行《海关法》第十条在报关委托方面对报关企业的法律责任仅规定了“遵守本法对委托人的各项规定”，同时《海关法行政处罚实施细则》对报关企业在报关活动中出现的各类违反海关监管行为的责任界定也比较笼统。笔者认为，明确我国报关代理与委托人双方的法律责任，有利于提高代理履行归类审查职责的积极性、发挥其报关方面的专业知识、减少违规或非法报关服务的可能性。

1.明确合理审查义务的具体内容之外，应明确“合理审查”的具体所指，是审查委托人提供单证的真实性，还是审查单证与实物的真实和一致性?只有明确具体所指，报关代理和委托人的法律责任才有了判断的基础。在目前的实际条件下，报关前置于海关监管，报关代理很难实现单证和实物一致性的判断，且一些货物必须借助专业鉴定才能明确性质，以现行的代理费用是无法承担提前检查货物的时间成本和金钱成本的。因此笔者建议，报关代理的“合理审查”可以参考银行信用支付时的审查方式，应指仅仅负责对委托人提供的单证进行形式审查，主要保证单证相符和单单相符，对于委托人是否造假单证概不负责。

2.在明确“合理审查”具体所指的基础上，应以法律或规范的形式，明确报关过程中发生违法违规行为的具体法律责任划分。在直接报关代理情况下，当委托人提供了不真实的单证，报关代理也没有进行合理审查，发生违法违规行为，委托人和报关代理应一并承担法律责任;当委托人提供了真实单证，如因报关代理原因产生违法违规行为，责任应完全由报关代理承担;当报关代理履行了合理审查义务后，由于委托人问题产生违法违规行为，应完全由委托人承担责任。在间接报关代理情况下，由于报关企业用自己名义进行货物申报，因此，报关过程中，当发生违法违规行为时，无论是否为委托人问题，法律责任都应由报关企业承担。

(三)推动社会化预归类发展，解决预归类服务的现存问题

社会化预归类是对海关预归类的有益补充，既可实现海关归类工作的“前推”和“后移”，降低海关行政成本，缓解海关人力资源压力，提高通关效率;也有助于企业提高守法意识，降低归类风险，促进贸易便利化。因此，继续大力发展社会化预归类是大势所趋，可以形成海关、预归类第三方和进出口企业共赢的局面。需要注意的是，利用社会化预归类逃避海关监管的情况己开始出现，如一些企业提供虚假材料以骗取预归类意见书，为逃避监管制作护身符;一些企业在海关查扣货物后，再通过社会化预归类寻求对己有利的意见书，以达到减轻甚至逃避处罚的目的。笔者建议，为使社会化预归类行业健康发展，一是需要尽快出台预归类的相关法律法规，明确海关、预归类第三方和进出口企业等之间的权利义务和应负的法律责任;二是要在预归类服务监控评估体系建设的基础上，完善信息化系统的智能化核碰与有效警示提示;三是加强宣传和行政指导，真正建立起企业如实提供商品信息、预归类第三方提供专业技术服务、海关归类部门提供权威指导的三位一体良性循环的进出口商品归类模式。

(四)利用科技分享归类经验，提高海关归类审核水平

一是改变过去传统意义传帮带的人才培养方式，在完善“中国海关进出口商品归类系统”的基础上，利用科技统筹全国归类经验的共享，便利归类岗位关员自学，使他们不需要通过专门长期验估班的培训也能掌握专业归类知识。二是将相关风险提示融入H2010，辅助关员特别是刚刚上岗的归类关员使用，以使每一个审核岗位在操作时都拥有着海关归类人群脑的智慧基础。同时针对不同关区存在归类不一致的情况，利用现有系统，建立海关归类协调机制，重点对那些同种商品归类差异大的情况及时挖掘、及时更正，这不仅能解决海关内部的归类困扰、提高归类水平，也会改变过去归类执法不一致的负面影响。三是建立便捷的专业化的归类疑难问题询问反馈机制，专业审单或现场接单关员在遇到疑难问题时能直接与海关归类分中心和化验中心的专家进行沟通，探讨归类问题。例如，上海海关化验中心在打击走私固体废物的绿篱行动期间曾开通了一个邮箱，方便现场海关将遇到的疑似固体废物的疑难问题发送至该邮箱，上海海关化验中心则尽快予以答复，提供专业性建议，这样不仅能够使现场海关在处理疑似固体废物时做到有的放矢、心中有数，更极大地缩短了通关时间。

(五)加大水平测试和预归类师等考试的推动力度，逐渐建立合理的报关从业准入门槛

研究美日等发达国家报关制度的发展，可以发现，报关从业人员的资格认证或准入门槛一直在报关管理体系中发挥着重要作用。我国取消报关员资格考试，取消从业人员准入门槛，是海关落实国家简政放权、转变职能的重要举措。但随着报关行业的发展，结合我国实际情况，从防范通关风险、降低行政成本、促进贸易便利等角度出发，加大报关从业人员培训、推广报关水平测试和预归类师等专业技术考试的推动力度，通过报关协会在报关从业方面设置合理的非行政门槛是非常必要的，既可以促进从业人员不断提高专业水平，也可助推报关行业走出恶'险竞争的局面，通过报关资源的合并与调整，逐渐进入成熟发展期。